带路大湾区:粤港澳大湾区建设可否参照纽约湾

2020-06-16 18:33 沐鸣2平台娱乐主管

  作者:丝路智谷研究院院长、海南大学“一带一路”研究院院长梁海明、香港特区全国人大代表、海南大学“一带一路”研究院兼职教授洪为民、全国港澳研究会会员、海南大学“一带一路”研究院兼职教授洪雯

  【阅读上一章节】带路大湾区:粤港澳大湾区与世界其它湾区有何差异?

  导语:

  随着《‘一带一路’下的粤港澳大湾区蓝图》章节的深入,作者针对粤港澳大湾区的时代背景、发展历程和复杂现状为读者制作了精确的“沙盘”。着眼未来,粤港澳大湾区该如何抓住时代的机遇,走出一条“前无古人”的新路径?如何且听作者后续道来。每周一更新,欢迎锁定“湾区50plus”。(湾区50plus 王茜编)

  纽约湾区的“前世今生”

  建立适当的区域合作机制,是粤港澳大湾区研究的一个重要课题。多年来,粤港澳三地的政府、学界和民间针对三地间的合作机制开展过不少研究,而纽约湾区等国际著名湾区的合作机制普遍被引用为参考的对象。

  成立于1921年的纽约与新泽西港口事务管理局,普遍被视为区域合作机制的楷模,但其广为当地诟病的弊端却较少为人所知。

  纽约湾区虽位于同一市场内部,不像粤港澳大湾区跨越了三个不同的经济体,但区域内部的合作也非易事,而这与美国的政府体制密切相关。

  美国的政府体制最大的特征就是高度分权化(decentralized)和层级化(multi-layer)。各州拥有自己的法律和州政府;在联邦政府和州政府之下,有不同层级的地方政府,如市、县、镇、区和村,以及专职管理特殊职能区的地方政府组织(special districts governments),如学区、公立医院区、排水区、空气污染控制区、机场港口区等等。与我们惯常所理解的不同,美国上述所有形式的地方政府之间并没有行政隶属关系,原则上都是高度自治的单位;而各个地方政府的辖区相互重迭、交错,有些地方政府甚至跨市、跨州。基本上,50个州分别有不同的政府组织架构,颇为复杂而多样。

  纽约湾区跨越了三个州,是美国人口最多的大都会区域(2016年有超过2,000万人口),拥有最高密度的地方政府组织和众多分层的地方辖区,政府组织架构的复杂程度堪称全美之冠。早在1960年代,学者Robert C. Wood在考察了纽约湾区的1,400多个地方政府后指出,该区的治理体系“比人类所能设想的或允许发生的任何情况更为复杂”。而2,000年的数据显示,当地地方政府的实际数量上升到了1,583个。

  而纽约湾区的1,500多个政府组织的形成,并非基于精心制定的规划或任何“顶层设计”,而是在自治的原则上,根据当地的地域条件、人口和经济规模,基于当地市民的需求和自主选择,经历长期演变而形成的结果。例如,随着人口规模扩大和城市区域扩张,新的学区或其他特殊功能区便会在新的人口聚集地形成,满足新的服务需求,地方政府机构数量因而不断膨胀。

  不过,虽是因应地区的实际发展需求而产生,如此复杂的地方行政体系却也带来治理效率、公平等问题。早在20世纪初,这种治理体系便受到很多批评和怀疑;不少学者和社会人士认为,这种体系杂乱无章、低效、管理成本高昂。而美国全国的数据也显示,地方政府密度越低的地方,管理成本也越低。

  在地方层面,随着经济的发展和城市功能的日趋复杂,这种地方管制体系日渐成为提升城市竞争力的障碍;在区域层面,随着交通和信息技术的进步,不同城市间的联系日趋紧密,这种复杂的管制体系使区域合作难以有效推进。

  而纽约湾区跨越了三个州(纽约州、新泽西州、康涅狄格州),在三种不同的法律体系内运作,涉及超过1,500个政府机构,对跨州的区域治理带来极大挑战。

  为协调复杂而众多的地方政府、推动区域的整体协同发展,早在一百多年前,纽约湾区内便出现了建立区域性机构(regional institution)的建议。最普遍的建议包括两种,一种是将相同功能的地方政府进行整合,成为一个区域性的的机构;另一种是在各种地方政府之上建立某种区域性机构,代表区域的共同利益,并赋予其超越地方政府的权利,让其按照共同制定的区域规划来领导和管理区域整体发展。这种模式,被美国学者称为“制度性模式”(the institutional approach),又称为“超大城市模式”(the mega-city approach),即将整个区域看作一个超大城市。

  “港务局”的诞生和争议

  1970年代以前,不少制度性区域整合模式下的具体建议在纽约湾区内得到了实践,其中有成功亦有失败。

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